CrudeAccountability

Вы здесь: Каспии » Тегеранская конвенциа
на печать

Тегеранская конвенциа









Введение

В ноябре 2003 года пять прикаспийских государств совершили беспрецедентный поступок - подписали Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря (далее – Тегеранская конвенция, Конвенция). Этот документ, на подготовку которого ушло 8 лет, отражает усилия правительств Азербайджанской Республики, Исламской Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана по достижению согласия в региональных действиях по защите хрупкой экосистемы Каспийского моря.

При содействии Программы ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП) и Каспийской экологической программы (КЭП) представители правительств всех прикаспийских государств подготовили Тегеранскую конвенцию, призванную служить общим документом, руководящим их усилиями по охране окружающей среды Каспийского моря. Официальные представители правительств от каждого государства приняли участие в подготовке конвенции, и 3 ноября 2003 года документ был подписан в Тегеране. В течение последующих двух с половиной лет прикаспийские государства одно за другим ратифицировали Конвенцию: Туркменистан сделал это в августе 2004 года, Россия – в сентябре 2004 года, Иран – в апреле 2005 года, Казахстан – в декабре 2005 года, а Азербайджан – в апреле 2006 года. Согласно официальному тексту, Тегеранская конвенция вступила в силу через 90 дней «после сдачи на хранение документов о ее ратификации, принятии, утверждении или присоединении к ней всеми прикаспийскими государствами» (IX, Статья 33). По неподтвержденным сообщениям, первая Конференция сторон состоила 25-27 мая 2007 года в Баку.

Несмотря на попытки НПО на протяжении нескольких лет вступить в диалог с представителями ЮНЕП и КЭП, общественные организации не были допущены к основательному участию в подготовке Тегеранской конвенции. Недостаток общественного участия в подготовке Конвенции привел к созданию слабого и относительно бесцельного документа. Чтобы Конвенция имела истинную легитимность, представители НПО и другие члены экологического сообщества должны понимать значимость этого соглашения и участвовать в подготовке протоколов – «зубьев» Конвенции. Беспрецедентное сотрудничество правительств, которое привело к созданию Тегеранской конвенции, будет, в значительной степени, усилено за счет расширения согласованных попыток НПО по приданию документу легитимности.

История кампании

В декабре 2003 года Crude Accountability распространила среди каспийских экологических НПО анкету с просьбой высказать свое мнение о Тегеранской конвенции. Хотя многие респонденты признали, что само существование Конвенции уже является большим прогрессом, почти каждый отметил слабость этого документа во многих ключевых областях. Результаты анкетирования были использованы при подготовке анализа Тегеранской конвенции, который послужил основой для продолжающегося исследования слабых и сильных сторон Конвенции, а также возможностей, которые дает этот документ для улучшения охраны окружающей среды в Каспийском регионе.

В марте 2004 года Crude Accountability провела семинар по Тегеранской конвенции в Баку (Азербайджан), который посетил десяток представителей НПО со всего каспийского региона. Участники обсудили слабые и сильные стороны Тегеранской конвенции и выработали стратегию непрерывной деятельности НПО по обеспечению участия общественности в выполнении Конвенции. Результатом двухдневного семинара стало создание «Общественной рабочей группы по Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря». Рабочая группа разработала план действий, сфокусированный на двух особых направлениях: 1) ратификации Конвенции и 2) разработке протоколов к Конвенции.

Кроме представителей НПО, в семинаре принял участие директор Каспийской экологической программы Хамид Гаффарзаде (Hamid Gaffarzadeh), который рассказал о роли КЭП в переговорах по Тегеранской конвенции и о планах программы на будущее. Он пообещал продолжать диалог с сообществом НПО и попросил разработать более конкретные механизмы для привлечения к работе активистов.

В первые годы проведения кампании организация Crude Accountability со своими партнерами из Рабочей группы поставила перед собой задачу добиться успеха в, зачастую, сложной кампании по обеспечению участия общественности в процессах принятия решений, которые в течение многих лет будут определять Тегеранскую конвенцию и ее выполнение. В частности, среди наших достижений:
  • Проведение общепризнанной кампании по написанию обращений к лидерам национальных правительств, выступающих за скорейшую ратификацию Конвенции;
  • Получение и обнародование многочисленных доступных официальных документов по Конвенции (как на английском, так и на русском языках), которые раньше были недоступны для всех, за исключением прикаспийских государств и международных организаций, содействующих разработке Конвенции;
  • Успешные переговоры с ЮНЕП и прикаспийскими государствами, касающиеся вопросов участия «наблюдателей» от НПО в заседаниях, посвященных разработке Конвенции;
  • Успешное лоббирование поправок в текстах проектных вариантов различных протоколов;
  • Получение приглашения от ЮНЕП предоставить комментарии к проекту «Правил процедуры», регулирующих Конвенцию, и изложение веских доводов в пользу коренных изменений в вопросе общественного участия в Конвенции.

Несмотря на эти достижения и заверения ЮНЕП и КЭП в поддержке открытого диалога, как осуществление Конвенции начинается, остаются серьезные беспокойства относительно содержания Конвенции и ее протоколов, а также отсутствия официального механизма для общественного участия.

Протоколы

Еще прежде, чем Конвенция вступила в силу, подписавшие ее стороны подготовили и согласовали следующие четыре протокола:

   1. Протокол о сохранении биоразнообразия
   2. Протокол о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью
   3. Протокол об оценках воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте
   4. Протокол по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников

Каждый протокол сфокусирован на отдельном аспекте охраны санитарного состояния морской среды Каспия и, теоретически, мог бы служить сильным инструментом. На заседаниях, посвященных разработке протоколов, членам Рабочей группы НПО был присвоен статус «наблюдателей». Заблаговременно получая программы работы заседаний и проектную документацию по протоколам, члены Рабочей группы имели возможность обсуждать по электронной почте вопросы, которые необходимо было поднять на этих заседаниях. В ряде случаях нам позволяли предоставлять свои комментарии во время официальных заседаний, что, подчас, сопровождалось пересмотром текстов протоколов. Однако, в целом, протоколы имеют недостатки по существу вопроса и содержат множество пробелов в своем подходе к рациональному использованию природных ресурсов.

Отсутствие механизма для участия общественности

В равной степени, тревожит и факт отсутствия механизма для участия общественности в дальнейшей разработке и выполнении Конвенции. Изначально Рабочая группа НПО стала рассматривать «Правила процедуры» в качестве средства, с помощью которого можно обеспечить прозрачные условия для участия общественности.

19-20 июля 2004 года в Тегеране, на первом заседании представителей стран, подписавших Тегеранскую конвенцию, было установлено, что «до тех пор, пока не подготовлены и не утверждены «Правила процедуры» Конференции сторон, будут применяться «Правила процедуры» Руководящего комитета КЭП» (см. «Рекомендации заседания»). Среди других условий в «Правилах» оговаривается, что «заседания должны быть закрытыми, если Руководящий комитет не решит, что они будут проводиться иным способом» (Правило 3.5). Только по четко сформулированному приглашению Руководящего комитета, «наблюдатели» могут принять участие в его заседаниях или направить письменные заявления для распространения Секретариатом среди членов Руководящего комитета или вспомогательных органов (Правило 11).

В сентябре 2004 года представители ЮНЕП пригласили Crude Accountability изложить свое мнение об участии НПО в процессах принятия решений, касающихся Конвенции, и представить статьи для включения в «Правила процедуры». ЮНЕП предложила, чтобы Временный секретариат распространил эту информацию среди сторон для ее последующего комментирования. В декабре 2005 года организация «Crude Accountability» и Рабочая группа НПО представили на рассмотрение ЮНЕП предложенные статьи, подчеркнув, что: «Разработка и принятие новых «Правил процедуры» представляет собой ключевую возможность для устранения многих недостатков «Правил процедуры» Каспийской экологической программы в отношении участия общественности, а также обеспечения того, что Тегеранская конвенция согласуется с современными международно-правовыми актами», в частности, Орухусской конвенцией. Мы предложили статьи, касающиеся уведомления, повестки дня и документации, вспомогательных органов, Секретариата, порядка ведения заседаний и официальных языков.

Вероятно, наиболее важные предложения касались статуса «наблюдателя» и присутствия общественности на заседаниях, посвященных обсуждению Тегеранской конвенции. В соответствии с Орхусской конвенцией, мы предложили, чтобы встречи сторон были открытыми для представителей общественности, кроме тех исключительных случаев, когда стороны решат сохранить конфиденциальность информации по определенным разделам Конвенции. Кроме того, мы предложили, чтобы представители соответствующих неправительственных организаций, компетентные и заинтересованные в областях, к которым Конвенция имеет отношение, имели право участвовать в работе любого заседания, регулируемого «Правилами процедуры». Исключение могут составлять лишь случаи, когда одна треть из участвующих в заседании сторон возражает против их участия и приводит достаточные основания для своих возражений, в соответствии с предварительно установленными критериями для наложения вето на участие НПО.

В марте 2005 года, на встрече в Москве, ЮНЕП презентовала первый проект «Правил процедуры» для Тегеранской конвенции, и наши предложения были переданы на рассмотрение участников встречи. Согласно Правилу 25 проекта документа, «Сессии Конференции сторон должны быть открытыми, если Конференция сторон не примет иного решения». Кроме того, в Правиле 40 говорится: «Секретариат должен составлять и регулярно обновлять список Наблюдателей [приглашенных участвовать в заседаниях в качестве Наблюдателей]…Этот список должен передаваться Секретариатом в Бюро Конференции сторон заблаговременно до каждого заседания». Во время обсуждения на встрече было выяснено, что процесс аккредитации НПО был запланирован с целью утвердить определенные НПО в качестве официальных «наблюдателей» по отношению к Тегеранской конвенции.

Основываясь на этом понимании, в апреле 2005 года 26 НПО из Каспийского региона и бывшего СССР, направили письмо в ЮНЕП, в котором призвали Временный секретариат попросить стороны, подписавшие Конвенцию, пересмотреть решение о разработке процесса аккредитации НПО. В письме организации подчеркнули, что принципы, регулирующие Тегеранскую конвенцию, должны быть, как минимум, такими же всеобъемлющими, как принципы, применяемые в Орхусской конвенции. Кроме того, Crude Accountability и Рабочая группа предложили разработать протокол об участии общественности.

К сожалению, ни стороны, подписавшие Конвенцию, ни ЮНЕП/КЭП на протяжении два года не сделали ни одного заявления относительно планов для участия общественности в выполнении этого исторического соглашения и НПО не разрешились участвовать в первой Конференции сторон в мая 2007 года. Между тем, остается довольно сложным получить своевременную или последовательную информацию о Конвенции, не говоря уж об участии в ее разработке.

Заглядывая вперед

Вместо того, чтобы просто убеждать нефтяные компании и правительства быть ответственными в соответствии с международными стандартами, теперь активисты могут акцентировать внимание на том, что правительства прикаспийских стран обязаны нести экологическую ответственность как стороны, подписавшие Конвенцию. По мере того, как начинается серьезное выполнение Конвенции, Crude Accountability и Рабочая группа НПО, взяв за основу свою кампанию, будут привлекать правительства и организации к ответственности за их решения и действия.

Фотография: Азербайджанская часть Каспия усыпана объектами нефтегазовой отрасли. Фотография любезно предоставлена Алтаем Жатканбаевым

^ Наверх